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[기획특집] 범정부 통합 재난안전관리 시스템, 대응보다 ‘예방·대비’평시 교육·훈련 및 재난 시 조치를 위한 지원 시스템 보완돼야

[컴퓨터월드] 정부가 범정보 재난안전 컨트롤타워인 국가안전처를 신설했다. 최근 세월호 사고 때 범정부 통합재난 시스템이 제 기능을 발휘하지 못한 것에 대한 후속조치다. 정부는 이전부터 대형 참사 때마다 재난관리체계를 현대화하겠다고 하지만 늘 대형 참사 앞에서는 제 기능을 발휘하지 못했다.
이번 세월호 사고로 범정부 재난안전 컨트롤타워 역할을 할 국가안전처가 신설되고 재난현장에서 기관 간의 지휘와 협조체계의 확립이 가능하도록 주요 재난대응 기관들의 일원화된 무선통신망을 조기에 구축하는 등 다시 한 번 재난관리체계를 현대화하겠다고 나섰다. 그러나 이런 조치들은 반쪽짜리가 될 공산이 크다. 안행부가 구축한 재난관리 시스템은 단순 경보나 알림 수준에 불과해 세월호 사고에서 보듯 실제 재난 시 긴급운영계획 및 표준행동절차 수립을 위한 실제적인 지원 시스템이 담보되지 않았기 때문이다.
재난에 있어 대응도 중요하지만 예방·대비가 우선시 돼야 하며, 대응에서도 매뉴얼대로 움직일 수 있는 지원 시스템이 마련돼야 한다.
세월호 사고를 통해 본 국가 재난안전관리 시스템 현황 등 현안에 대해 조명해본다.

인재였다. 지난 4월 16일 수학여행 길에 오른 고등학생을 비롯한 선원 등 총 476명이 탑승한 세월호는 전라남도 진도 부근에서 침몰했다. 결과는 참혹했다. 정부는 우왕좌왕했으며 그동안 귀중한 구조 시간을 놓쳐 결국 최악의 사태를 초래했다. 지난 2월 ‘재난 및 안전관리기본법’을 개정하며 범정부 재난대응체계를 완성했음에도 불구하고 실전에서는 무용지물과 다름없었다.

대형 참사 앞에서 재난 컨트롤타워는 없었다
1993년 292명의 생명을 잃은 서해훼리호 침몰사고는 물론 2003년 340명 사상자가 발생한 대구지하철 화재사고 등 정부는 대형 참사 때마다 재난관리체계를 현대화하겠다고 나섰다. 범정부 컨트롤타워를 만들어 신속한 대응체계를 만들겠다는 것이다. 그러나 서해훼리호 사고 20년, 대구지하철 화재사고 10년이 지났지만 다시 한 번 세월호 침몰사고라고는 대형 참사 앞에서 재난 컨트롤타워는 부재했다.

정부는 지난 2월 대형 재난 시 효율적 대처를 위해 ‘재난 및 안전관리기본법’을 대폭 개정해 시행했다. 기존 소방방재청이 맡았던 국가재난 컨트롤타워 기능을 안전행정부에 범정부 재난안전 컨트롤타워인 ‘중앙재난안전대책본부’로 설치하고 총괄기능을 맡게 하는 것이 골자다.

컨트롤타워는 대형 재난 발생 시 신속·정확한 판단에 의해 단일화 된 대응이 이뤄질 수 있는 역할을 담당하는 만큼 안행부의 컨트롤타워 기능 이관 역시 이런 점을 기대했을 것이다. 그러나 이번 세월호 참사에서 안행부의 컨트롤타워 역할은 기능을 잃고 우왕좌왕했다.

안행부 중심으로 구성된 중앙재난안전대책본부는 사고접수 후 한 시간이 지나서야 본격 가동됐다. 이마저도 뉴스를 통해서 확인했을 정도로 가장 초기 대응인 정보 취합에서부터 실피했다. 이후에는 각 기관이 보고하는 숫자를 취합하는 데 급급했다. 그마저도 탑승객과 구조자, 실종자 현황을 수차례 번복해 국민의 신뢰를 잃었다. 안행부 중심으로 중앙재난안전대책본부가 구성됐지만, 관련 기관 간 협업체계가 제대로 가동되지 못한 한계가 드러난 것이다.

중앙재난안전대책본부가 제 역할을 수행하지 못하자 곳곳에서 대책본부가 추가로 구성돼 혼란이 가중됐다. 안행부 중심의 중앙재난안전대책본부 외에 해양경찰청 구조본부, 해양수산부 중앙사고수습본부가 개별적으로 가동됐다.

혼란이 가중되자 정부는 국무총리를 본부장으로 하는 ‘범부처사고대책본부’를 설치했다. 중앙재난안전대책본부가 추진력을 잃자, 범부처사고대책본부가 재난대응을 이끌도록 한 것이다. 범부처사고대책본부도 사망자 수 발표를 번복하며 국민의 불신을 키웠다.

   
 

범정부 재난 통합재난관리시스템도 부재
재난 대응을 위한 범정부 통합 재난관리시스템도 부재다. 안행부·해수부·기상청·국방부·방재청·국가재난관리통합상활실·지방자체단체 등 재난관련 기관이 공유할 수 있는 통합 재난정보시스템이 갖춰져 있어야 하지만, 구축 논의만 있을 뿐 이행된 적은 없다.

현재 국가재난관리정보시스템은 안행부와 방재청 중심으로 119 긴급 출동을 위해 마련된 정도다. 해양이나 항공 사고에 대비하기 위해 해수부와 국토교통부 등과 연계되지는 못했다. 지자체 정보시스템과 연계되지 않아 중앙재난대책본부와 사고 현장의 재난대책본부 정책에 엇박자가 발생했다.

특히 해양 재난에 대한 범정부 통합 재난시스템은 전무하다. 대형 선박사고나 기름 유출 사고가 잇따라 발생했지만 해수부 내 선박·항만·물류·해양환경·어업 등 시스템이 모두 제각각 구축돼 사고가 발생해도 적절한 대책을 수립하지 못했다.

세월호 참사 대응 시 안행부 중심의 중앙대책본부와 국무총리·해수부 중심의 범정부재난대책본부가 계속해서 엇박자를 보인 배경이다. 세월호 탑승인원과 구조자, 실종자 명단을 정확하게 파악하지 못한 원인이기도 하다.

국가안전처, 범정부 재난안전 컨트롤타워 역할 맡아
정부는 재난안전관리 시스템을 대폭 개편하는 내용의 정부조직법, 재난 및 안전관리 기본법, 지방교부세법, 공직자윤리법 개정안을 입법예고하기로 했다.

정부조직법 개정안에 따르면 국가 재난상황을 지휘할 국가안전처가 신설된다. 국가안전처는 안전행정부 재난안전 총괄기능, 소방방재청, 해양경찰청의 해양 경비·안전·오염방제 기능, 해양수산부 해양교통관제(VTS) 기능을 통합한다. 재난이 발생하면 국가안전처장이 중앙재난대책본부장이 되며 대형 재난은 국무총리가 본부장을 맡는다.

국가안전처는 재난안전관리 사업의 예산 사전협의권도 행사할 수 있다. 관계 중앙행정기관장이 매년 재난안전관리 사업 계획을 제출하면 안전처 장관은 중앙안전관리위원회 심의를 거쳐 기획재정부 장관에게 통보한다. 긴급구조활동 현장지휘는 육상은 소방관서, 해상은 해양안전기관이 맡는다.

안전점검 공무원은 특별사법경찰권을 갖고 안전점검 위반 사항에 대한 조사 권한이 강화된다. 지방교부세법 개정에 따라 국가안전처는 재해대책에 필요한 특별교부세 교부권을 행사하게 된다.

안행부 인사·윤리·복무 기능은 국무총리실 산하에 설치될 인사혁신처로 넘어간다. 안행부는 행정자치부로 이름을 바꿔 정부 조직과 정원·전자정부·정부혁신·지방자치제도와 재정세제·정부 의전 기능을 담당한다.

이와 함께 교육·사회·문화 분야를 총괄하는 부총리직이 신설되며 교육부 장관이 겸임한다.

총리는 법질서와 공직사회 개혁, 사회 안전 등 국정과제를 전담하고 경제부총리는 경제 분야, 교육·사회·문화 부총리는 그 외 분야를 책임진다. 이밖에 매년 4월 16일을 ‘국민 안전의 날’로 지정하고 민간시설 위기상황 매뉴얼 의무화, 학생 안전교육 강화도 추진된다.

재난안전통신망 구축사업 조기 추진
결국 정부는 재난안전통신망 구축사업을 조기 추진하기로 했다.

재난안전통신망 구축사업은 재난현장에서 기관 간의 일사불란한 지휘와 협조체계의 확립이 가능하도록 주요 재난대응 기관들의 일원화된 무선통신망을 구축하는 사업으로 11년째 진전이 없는 국가재난안전통신망 구축사업도 조속히 결론을 내서 재난대응조직이 모두 하나의 통신망 안에서 일사불란하게 대응하고 견고한 공조체제를 갖추도록 하겠다는 대통령 대국민 담화 후속조치로 이뤄진 것이다.

재난안전통신망 구축사업은 여러 부처가 관련된 사업이므로 부처협업 과제로 추진해 나간다.

우선, 안전행정부는 미래창조과학부가 제시하는 차세대 기술방식에 따라 재난안전통신망 구축사업을 추진해 2017년까지 완료할 계획이다. 이에 따라, 정보화전략계획(ISP)을 2014년 말까지 수립하고 이를 바탕으로 2015년에 일부지역을 대상으로 시범사업을 추진한다. 2016년에는 8개 시·도를 대상으로 사업을 확산하고, 최종적으로 2017년 서울 경기 및 5대 광역시까지 확대해 단계별로 완료한다.

미래창조과학부는 차세대 기술방식의 재난안전통신망에 대한 기술검증을 올해 7월까지 완료할 예정이다. 재난망에 필요한 37개 요구기능에 대한 기술을 검증하고, 차세대 기술방식에 필요한 주파수 확보를 위한 전담 테스크포스팀도 구성·운영한다.

기획재정부는 금년에 필요한 예산은 기정예산, 예비비 등을 통해 마련하고, 나머지는 2015년도 예산에 반영 추진할 예정이다. 또한, 차세대 기술방식의 재난안전통신망 구축사업은 예비타당성조사 면제 사업으로 추진하기로 결정했다.

재난안전무선통신망 구축사업에서 제안된 테트라, 와이브로 기술은 세계 시장규모가 축소되고 있으며, 향후 기술발전 가능성이 낮은 것으로 예비타당성 조사에서 최종 평가됐다. 결국 LTE망이 재난안전무선통신망에 오를 것으로 전망된다.

차세대 기술방식의 재난안전통신망이 구축되기까지는 기존 무선통신망이 안정적으로 운영될 수 있도록 노후 단말기(내구연한 9년) 교체, 소방․경찰 테트라망 연계 및 개방 등 보완대책도 동시에 추진할 예정이다.

닭 쫓던 개 되지 않으려면
범정부 재난안전 컨트롤타워인 국가안전처가 신설돼 비로소 재난안전 관련 모든 기능들을 하나의 기관에서 컨트롤 할 수 있게 됐다. 또한 재난안전통신망이 구축되면 신속하게 각 기관과 지휘와 협조체계가 확립될 것으로 전망된다.

그럼에도 불구하고 정부의 재난관리체계 현대화는 부족한 점이 많다.

세월호 사고에서 보듯 컨트롤타워 부재, 기관 간 지휘와 협조체계 전무 등 문제점을 드러냈지만 재난 시 무엇을 해야 할지 몰라서 초동대처를 적절하게 하지 못한 점이 뼈아픈 실수였던 점에서 이를 해결해야 할 근본적인 조치가 필요하다.

실제 안행부가 구축한 국가재난관리(NDMS) 상황전파시스템은 중앙부처와 지자체, 유관기관 등에 재난상황의 실시간 전파로 신속하게 대응체계를 마련하고 모든 상황전파에 가장 유용한 방법이라고 하지만 단순 경보나 알림 수준에 불과해 실제 재난 시 매뉴얼대로 행할 수 있는 시스템은 갖춰지지 않았다. 또한 각 시도 및 시군구에서 운영 중인 재난관리시스템은 안전행정부/소방방재청 중심으로 시스템으로 지역에서는 재난이 발생했을 때 피해 사항 등을 집계하고 보고하는 것을 위주로 사용하고 있어, 평상시 위험효소를 평가하고 그에 따른 전략과 대응 계획 수립과 교육/훈련 및 평가/개선 활동과 관련한 재난안전업무지원 기능이 미비하다.

장식용 불과한 재난관리 매뉴얼을 제대로 활용해야
실제 지금껏 재난관리에 대한 매뉴얼은 지속적으로 개선되어 왔다. 다만 두꺼운 책자 형태로 보관되어 장식용으로 전락했다는 점이 문제점이다.

실제 두꺼운 매뉴얼을 모두 숙지하기란 어려운 상황에서 갑작스레 재난에 대응하려고 했을 때 이를 매뉴얼대로 지휘하고 행동하는 사람은 많지 않을 것이다. 이런 점에서 현재 구축되어 있는 재난관리시스템을 지원할 수 있는 재난관리지원시스템 구축이 이뤄져야 한다는 것이다. 즉, 재난 시 단순 경보나 알림에서 벗어나 실제 대응을 위한 행동강령전파 및 실시간 모니터링이 가능하도록 정보시스템을 활용해 자동화를 해야 한다는 것이다.

재난관리지원시스템은 평상 시 조직과 재난 대응 조직을 관리하고 담당자별 임무와 역할을 관리하고, 위험요소를 점검하고 모니터링 및 리포팅이 가능해 매뉴얼이 실제 상황에서 작동 가능한지에 대한 검토가 가능하다. 또한 긴급운영계획(EOP) 및 표준행동절차(SPO) 수립 후 이 정보를 기초로 한 안전관리계획과 현장조치 행동매뉴얼 등 매뉴얼을 관리할 수 있으며 직접 전파 가능한 수단을 통해 지휘가 가능하다는 장점이 있다.

국토부도 인명구조에 있어 결정적인 초동조치 매뉴얼을 쉽게 새롭게 만들고, 실제 상황에 작동 가능한지 전면 재검토에 들어갔다. 또한 사고 직후 골든타임 현장관계자들이 처리해야 할 일들을 알기 쉽게 정리하고, 이를 스마트폰 앱으로 개발, 탑재해 언제든지 활용할 수 있는 방안도 추진할 계획이다.

이처럼 재난관리지원시스템은 재난 대응에 신속한 계획과 절차 그리고 행동을 할 수 있게 지원하지만 특히 특히 형식적인 교육이나 훈련에서 벗어나 표준행동절차를 활용해 담당자별 임무와 역할에 따라 대응하는 것을 숙지할 수 있도록 지원한다는 점에서 재난에서 중요한 예방과 대비에 만전을 기할 수 있다는 점에서 큰 효과를 얻을 수 있다.

또한 점검, 교육 및 훈련, 대응 등을 통해 얻어진 결과를 평가해 재난대응계획을 개선할 수 있도록 지원하는 한편, 각 재난관리시스템과 연계를 통해 재난관리 역량을 강화시킬 수 있다.

재난에 대비해 구비한 대응 매뉴얼을 단순히 장식용 책으로 방치해둘 것이 아니라 초동대처를 신속하고 정확하게 이루기 위해 재난관리를 지원할 수 있는 시스템을 구축해야 하는 이유가 여기 있으며, 재난 절차 중 대응과 복구보다 더 중요한 예방과 대비를 실전처럼 준비하며 이를 모니터링해 개선할 수 있다는 점에서 재난관리지원시스템을 주목해야하다.

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