08.18
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[지상중계] “「지방회계법」 제정 시급하다”재정운영의 투명성·책임성 강화, 분식회계 및 예산낭비 막아야

   
 
[컴퓨터월드] 지방자치제도가 시행된 지 올해로 20년째이지만 국민의 세금을 제대로 운영 관리하는 부분에서는 그렇지 못하다는 게 전문가들의 지적이다. 즉 투명성과 전문성이 크게 떨어져 분식회계 가능성이 높고, 예산 낭비도 제대로 막을 수 없다는 것이다. 국가는 별도의 ‘국가회계법’이 있고, 감사원에서 감사를 하고 있어 그만큼 투명성이나 전문성은 높은 반면, 지방자치단체들은 지방회계 법규가 ‘지방재정법’에 포함되어 있고, 감사도 전문기관이 아닌 지방의회에서 별도의 외부 인력-대다수 비전문가-에 의뢰해 형식적으로 하는 경우가 많다는 것이다. 이로 인해 분식회계나 잘못 집행되는 예산을 찾아내지 못하고 있다는 게 현실이라는 것이다.

따라서 국민의 세금을 보다 더 효율적으로 집행하고 관리 운영할 수 있는 ‘지방회계법’ 제정이 시급하다는 지적이다. 이 같은 지적은 한국정부회계학회(회장 강인재)가 최근 “재정운용의 책임성 제고를 위한 정부회계의 역할 강화”라는 주제로 ‘지방회계법 입법안 공청회 및 한국정부회계학회 하계세미나’ 개최와 함께 각계 전문가들로부터 의견을 듣는 공청회에서 나왔다. 특히 이번 공청회는 정부회계 전문가들을 포함해 실질적으로 지자체에서 기획을 맡고 있는 실무자, 정부회계 감사를 오랫동안 맡아 현장 경험이 많은 전임 감사, 그리고 연구원 등 이론과 경험이 풍부한 토론자들이 패널리스트로 나와 주목을 받았다.

이번 세미나는 충청남도 천안시를 직접 찾아가 관련 공무원을 비롯해 정부회계학회와 지방재정학회 등 관계자 300명 이상이 대거 참석해 ‘지방회계법’ 제정에 대한 관심도가 얼마나 높은지를 확인할 수 있었다. 다음은 공청회 토론자들의 의견을 요약 정리한다. 

발제: 최두선 행정자치부 회계제도과장
“「지방회계법」 제정 필요성 및 주요 내용”

<토론자>
김경호 홍익대학교 경영대학 교수     ■ 이경섭 전 감사원 국장
이용철 인천시 기획관리실장            ■ 임성일 지방행정연구원 선임연구원


“지방회계법 제정으로 법령체계를 개편하고 지방회계와 결산의 투명성과 전문성을 강화해야 한다”

   
▲ 최두선 행정자치부 회계제도과장

발제자로 나선 최두선 행정자치부 회계제도과장은 “「지방회계법」 제정 필요성 및 주요 내용”이란 주제로 발표했다. 주요 내용은 다음과 같다.

우선 그는 지방회계의 필요성 및 당위성과 관련, ▲ 법령 체계 개편 ▲ 결산의 실효성 및 전문성 강화 ▲ 회계책임관제 및 내부통제 체계 수립 ▲ 회계와 통계 전문기관 지정 및 육성 ▲ 재정 정보화 강화 ▲ 회계 원칙 명시 / 결산조항 체계화 ▲ 회계공무원 교육 강화 ▲ 자금 취급관리 기준 명확화 등 8개 항목으로 나눠 구체적으로 조목조목 설명했다.

항목별 주요 내용은 다음과 같다. 먼저 법령 체계 개편의 경우, 지방회계 법규가 ‘지방재정법’에 포함돼 있고, 지방재정법의 포괄범위가 넓어 회계 분야의 신속한 제도개선이 어렵다고 지적했다. 다시 말해 지방재정법은 예산을 포함해 회계, 결산, 자금관리, 채권 등 넓은 분야를 망라해 기업회계 등 회계제도와 변화 발전에 대응하기가 쉽지 않다는 것이다. 또한 회계 결산이 예산보다 상대적 중요성이 떨어져 지방회계의 고유한 특성을 고려한 제도적 발전기반을 마련하기가 곤란하다는 것이다. 특히 회계 및 자금관리 분야는 기술적 사항이 중심이 됨에도 불구하고 지방재정이 정치적 이슈에 연계되어 적기에 제도개선이 어렵다는 것이다.

반면 국가는 ‘국가회계법’ 및 ‘국고금관리법’을 국가재정법과는 별도로 제정해 회계, 결산, 자금관리의 전문성 및 제도 발전에 큰 문제가 없다는 것이다. 따라서 지방회계법 제정으로 법령체계를 개편하고 지방회계와 결산의 투명성과 전문성을 강화할 필요성이 있다고 주장했다.

둘째, 일부 지방자치단체가 단체장 시책사업의 가용재원을 마련하기 위해 가공의 세입을 예산에 계상하거나 지방재정 적자를 은폐하는 등의 분식결산 사례가 발생했는데도 불구하고 ‘결산검사’ 단계에서 시정되지 못하고 있어 결산의 실효성 및 전문성을 강화해야만 한다고 지적했다. 따라서 결산검사를 지자체장 및 이해관계인 등과 무관하게 독립적으로 수행할 필요가 있고, 지방의회가 결산검사위원을 직접 선임하거나 전문기관에 검사위원 선임을 의뢰할 수 있도록 해야만 한다는 것이다. 아울러 결산검사의 책임성 확보를 위해 결산검사위원의 실명을 공개하도록 의무화해야만 한다고 지적했다.

“회계책임관제 도입, 회계비리 예방 강화”
셋째, 회계책임관제 및 내부통제 체계를 수립해야만 한다는 것이다. 즉 지방자치단체 회계책임관 제도를 도입해 예산집행의 적법성을 도모하고, 회계와 결산의 정확성 제고 및 회계비리 예방을 강화해야만 한다는 것이다. 이와 관련, 국가는 각 부처 기획조정실장을 회계책임관으로 지정해 운영하고 있다고 밝혔다. 내부통제와 관련, 지자체장에게는 회계 결산에 대한 내부통제 절차를 수립 운영하도록 의무를 부과해 회계부정 및 공금횡령 사고를 예방하도록 해야만 한다는 것이다. 가령 ‘내부통제’에 일정규모의 예산집행 및 회계처리는 위임 전결을 제한하여 상급관리자의 책임성을 강화하도록 해야만 한다는 것이다. 국가의 경우는 국가재정법 및 국가회계법에 ‘내부통제’를 명문화했다고 밝혔다.

넷째, 회계, 분석, 결산검사, 통계작성 등의 업무를 전문적으로 지원할 수 있는 전문기관 지정 및 육성할 수 있도록 그 근거를 마련해야만 한다는 것이다. 현재 행정자치부와 지자체의 회계 및 결산 담당 인력이 부족하고 전문성도 크게 떨어진다는 것이다. 따라서 전문기관이 관련 연구 및 지원업무를 수행토록 해 지방회계제도의 발전기반을 마련할 필요성이 있다고 지적했다.

다섯째, 재정 정보화를 강화해야만 한다는 것이다. 즉 ‘지방재정관리시스템’ 개발 운영의 법적근거를 보강하고 시스템의 고도화를 촉진해야만 한다는 것이다. 현재 지방재정법에 지방재정관리시스템인 ‘e-호조’의 개발 주체가 명시되지 않은 법률조항으로 인해 사업의 고도화를 위한 예산 확보 및 추진에 어려움이 많다는 것이다. 따라서 행정자치부가 시스템 개발 및 운영의 주체가 되도록 명확하게 해야만 하고, 다양한 지방재정 관련 정보시스템 간의 연계원칙도 명시해야만 한다고 지적했다.

“정보화 고도화 위해서는 추진 주체 명확해야”
여섯째, 회계의 원칙을 명시하고, 결산조항도 체계화가 필요하다. 즉 지방회계의 원칙을 신설해 신뢰성, 용이성, 객관성 등을 지방회계 원칙으로 명문화 할 필요성이 있다고 강조했다. 또한 결산서 관련 조문을 합리적으로 조정하고, 시행령에 위임되어 있는 중요 사항은 법률로 상향조정해 명시할 필요성이 있다는 것이다. 참고로 현행 조문은 회계의 기준, 결산서의 정의, 작성 방법, 결산 절차 등이 여러 조항에 혼용되어 있기 때문에 이를 정비할 필요성이 있다는 것이다. 특히 성과보고서에서 사업원가와 사업성과의 연계작성을 반드시 명시해야만 한다고 지적했다.

일곱째, 회계공무원 교육 강화를 위해 의무화를 명시해야만 한다고 지적했다. 즉 복식부기 등 회계공무원의 전문성, 윤리성 등의 교육을 강화해야만 한다는 것이다. 현재 담당공무원은 회계비리 방지 차원에서 순환보직을 시행하고 있어 전문성 축적이 어렵고, 5감사 부담 등으로 인해 근무를 회피하고 있어 전문성을 높이기 위해서는 교육을 의무화해야만 한다고 지적했다. 참고로 그는 지난 2007년 복식부기 제도도입 당시에 비해 지자체 회계담당 전담부서 및 인력이 서서히 축소 및 감소되고 있다고 지적했다.

마지막으로, 자금 취급관리 기준을 명확하게 해야만 한다고 지적했다. 출납폐쇄기한이 2개월 단축되었으나(2월 말에서 12월 말로) 회계연도 내에 예산집행이 곤란한 일부 상황에 대한 예외조치가 필요하고, 재정자금의 현금보관을 제한하는 규정을 신설해 금전취급 사고예방을 강화할 필요가 있다는 것이다. 또한 지자체의 수입과 지출에서 10만 원 미만 금액에 대한 처리방식을 명확하게 할 필요성이 있다고 지적했다.

“지방회계법을 지방재정법에서 분류시켜야 한다”

   
▲ 김경호 홍익대학교 경영대학 교수

다음 패널리스트로 나온 토론자들의 의견을 정리하면 다음과 같다. 먼저 김경호 홍익대학교 경영대학 교수는 “지방회계법 제정안에 대한 의견”이라는 주제로 의견을 발표했다.

김 교수는 ▲ 지방회계법을 지방재정법으로부터 분류시켜 독자적인 법으로 입법해야만 하고, ▲ 지방회계법은 지자체 결산의 실효성을 강화하기 위한 제도개선의 기반이 될 수 있고, ▲ 지방 회계와 결산, 통계 관련 전문기관의 지정 및 운영의 근거를 보강하여 지원역량을 강화하기 위해서는 지방회계법이 반드시 제정되어야만 한다고 주장했다. 

김 교수는 다만 지방회계법에서 개선되어야 할 부분과 관련, 예산회계와 재무회계의 구분이 필요하다고 지적했다. 예를 들어 제12조(지방회계 기준)에서 “지방재정활동에 따라 발생하는 경제적 거래 등은 발생 사실에 따라 복식부기 회계 원리를 기초로 하여 명백하게 처리되어야 한다”고 발생주의 회계원칙을 적용하도록 하고 있으나 이 원칙은 재무제표 작성에는 적용되어야 하지만 결산서에 포함된 예산 관련 서류에는 적용되지 않아야 하기 때문에 예산회계와 재무회계가 정의에서 구분되고 그에 따라 원칙이 기술되어야 한다고 지적했다.

김 교수는 또 제13조(지방회계 등에 대한 전문기관의 지정 등)에서 구체적으로 전문기관을 예시하고 있는데, 이 부분은 시행령으로 가는 것이 더 적절하다고 강조했다. 이밖에 김 교수는 제19조(결산상 잉여금의 처리)와 제21조(재정분석 또는 진단결과에 따른 조치 등) 등과 같은 일부 조항은 지방재정법에 그대로 남겨두는 것이 더 적절하다고 지적했다.

“효율적인 자금관리 위해 ‘통합금고금 관리제’ 필요”
- 이경섭 전 감사원 국장

이경섭 전 감사원 국장은 ▲ 통합금고금 관리제도 도입 필요 ▲ 회계연도 소속구분 문제 ▲ 출납폐쇄기한 및 출납사무 완결기한 ▲ 황금조항 문제 ▲ 전문기관 지정 등 ▲ 결산의 수행 등 6개 항목으로 나눠 하나하나 지방회계법에 대한 당위성과 보완할 부분에 대해 지적했다.

먼저 통합금고금 관리는 일반회계, 특별회계, 기금의 각 지출원 계좌에 막대한 자금을 쌓아 두고 있으면서 이를 활용하지도 않고 사장시키면서 차입하는 경우가 많다고 지적했다. 따라서 유휴자금을 활용하지 않는 것을 방지하고, 자금관리를 효율적으로 하기 위해서는 통합금고금 관리제도가 필요하다고 강조했다. 이 국장은 이와 관련, 서울특별시의 예를 들었는데, 즉 서울시는 지난 2011년부터 법령의 근거 없이 통합금고금 관리시스템(이를 슈퍼계좌라 함)을 도입해 유휴자금을 통합관리하면서 막대한 차입금이자 절감은 물론 매년 수십억 원의 이자수익도 실현하고 있다고 강조했다.

그러나 법적인 근거가 없어 회계책임성 확보에 문제가 있는 만큼 이번 지방회계법안 마련 시 그 근거를 마련해 체계적인 시스템을 갖춘다면 보다 더 투명하고 정확하게 예산을 관리 운영할 수 있다고 지적했다.

이 국장은 이어 회계연도 소속구분 문제와 관련, 지자체의 회계연도는 매년 1월 1일에서 12월 31일로 돼 있다. 이러한 회계연도를 지방재정법보다는 지방회계법에 포함시키는 게 더 효율적이라고 강조했다. 출납폐쇄기한도 수입금의 출납은 20일, 일상경비 반납은 15일까지로 정해져 있지만 출납폐쇄기한이 없는 경우에는 국가와 마찬가지로 출납정리기한의 범위를 더 확장해야만 하고, 일상경비 중 정부구매카드를 사용하는 경우에도 15일을 더 주어야 하는 등 국가의 국고금관리법 시행령 제5조, 제6조, 제7조를 아우를 수 있는 포괄규정이 필요하다고 주장했다.

국가회계법 제10조는 ‘일반회계, 특별회계, 기금의 회계 밀 결산에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용한다’라고 규정하여 사업성 특별회계가 적용하던 기업예산회계법(예, 우체국 우편사업)이나 각 기금법(예, 국민연금이나 공무원 연금, 각종 기금 등)에서 각각 규정하고 있던 회계 및 결산 모두를 일거에 무효로 만든 조문임으로 신법우선의 원칙, 특별법 우선원칙을 허무는 그야말로 황금조항이라고 이 국장은 지적했다.

따라서 향후 지자체의 기금 등을 만들 때 별도의 회계 등으로 조례나 법령을 규정할 때 이를 방지하는 조문으로 ‘우선적용의 표시’가 반드시 필요하다고 강조했다. 또한 그는 향후 지방공기업법의 공인회계사 외부감사와 관련, 공인회계사 외부감사를 거치더라도 지방의뢰의 결산검사를 받아야 하는데, 이 경우 현재의 외부공인회계사 감사와 중복되기 때문에 직영 공기업의 공인회계사 회계감사를 삭제하는 대신 공인회계사가 포함된 결산검사위원의 결산검사를 받도록 할 필요가 있다고 지적했다.

지방회계 등에 대한 전문기관 지정과 관련해서는 제13조에서 행정자치부 장관이 한국지방재정공제회, 한국지방행정연구원 및 지방세기본법에 따라 설립된 지방세연구원과 전문인력 및 조사연구 능력 등을 갖춘 전문기관으로 한정하고 있는데, 어느 특정 기관으로 한정시키는 것은 바람직하지 않다며, 국가회계법에서처럼 전문성을 갖춘 기관으로 아주 넓게 규정하는 게 더 바람직하다고 이 국장은 지적했다.

결산 수행과 관련해서는 결산확정일, 결산검사일, 의회 제출일 등을 규정할 필요가 있다고 강조했다. 현 결산일정은 출납기간 폐쇄 후 80일 내에 제출하도록 되어 있고, 지방재정법 시행령에서는 5월 10일까지 제출하도록 돼 있는데, 출납폐쇄기한이 연말로 종료됨으로 3월 20일까지 결산검사를 마쳐 제출하는 것은 사실상 불가능하다고 지적했다. 따라서 결산검사 40일 등을 감안해 다음해 3월 말까지 결산검사를 의뢰하고 의회에 5월 20일까지 제출하도록 하는 것으로 규정할 필요가 있다고 강조했다. 아울러 지자체 결산서 제출 시 결산검사위원의 실명과 검사결과를 공개하도록 해야만 한다고 강조했다.

“결산검사의 독립성, 전문성 강화 장치 필요”

   
▲ 이용철 인천시 기획관리실장

지자체 실무자로 참석한 이용철 인천시 기획관리실장은 지방회계제도의 투명성과 전문성을 강화하기 위해서는 수입, 지출 자금관리, 결산 등에 관한 법령체계가 반드시 필요하다고 강조했다. 그러나 단순히 조문을 재배치하는 수주의 입법은 큰 의미가 없다고 지적, 결산검사의 독립성, 전문성 강화를 위한 별도의 장치가 필요하다고 지적했다.

예를 들어 결산검사위원은 순수한 전문가로 구성해 이들이 검사한 자료를 토대로 지방의회에서 정치적 판단을 할 수 있도록 해야 한다고 주장했다. 또한 그는 일부 지자체에서 분식회계 등의 사례가 지적되고 있는데, 결산검사에서 과도한 세입분식 등을 지적할 수 있는 시스템을 마련해야만 한다고 지적했다.

이 실장은 이어 지방회계법의 영역은 자금관리, 결산 등 기술적인 사항이 되어야 한다며, 예산과 지방재정 전체에 관한 부분은 지방재정법에 규정하는 것이 바람직하다고 강조했다. 그 이유는 재정분석과 진단은 결산결과로 도출된 자료를 활용해 운영하는 제도로서 위기관리제도와 연계되어야 하므로 지방재정법에서 규정하는 게 적합하기 때문이라는 것이다. 즉 분석의 토대가 되는 자료의 생산은 지방회계법에서, 이를 활용해 정책적인 시책을 운영하는 것은 지방재정법에서 규정해야만 한다는 것이다.

지방회계법 제정 취지가 투명성과 회계질서의 강화인 만큼 “다음 연도 1월 20일까지 지출 허용”은 그 취지를 더 약화시키기 때문에 바람직하지 않다고 주장했다. 즉 국가는 다음 회계연도로 지출한 사항을 지방은 당해 회계연도로 처리함에 따른 중앙과 지방 간 귀속회계연도 불일치로 문제를 야기하고 회계연도 독립원칙 등의 회계질서를 약화시킬 가능성이 높다는 것이다.

이밖에 이 실장은 통합지출관 제도 강화를 강조했다. 즉 일반회계, 공기업특별회계, 기타 특별회계 뿐만 아니라 기금 지출도 통합해 회계운영의 통합성과 투명성을 강화할 필요성이 있다고 강조했다. 특히 대부분의 지자체가 복수금고제를 운영하고 있기 때문에 자금운영의 통합성과 투명성 제고방안으로 통합지출관제도 강화가 필요하다고 주장했다.

“ 재정 책임성(fiscal accountability)과 회계설명 책임성임을 분명히 해야 한다”

   
▲ 임성일 지방행정연구원 선임연구원

마지막 발표자인 임성일 한국지방행정연구원은 ‘지방회계법안’과 관련된 논평을 했는데, 지방회계법 제정은 여러 면에서 시의적절하고, 그 의미와 유용성이 크다고 평가했다. 다만 그는 지방회계법 제1조 목적에서 지방회계법이 추구해야할 중요한 원리와 목적이 빠졌다며, 재정 책임성(fiscal accountability)과 회계설명 책임성임을 분명히 해야 한다고 지적했다.

예산이 계획과 약속(국민과의)의 의미를 갖는다면 결산은 계획과 약속이 제대로 이행되었는지를 점검하고 확인한 후 그 결과를 국(주)민에게 성실하게 설명해 주는 책임성을 명시해야만 한다는 것이다.


한편 이번 공청회는 한국정부회계학회가 주최했는데, 강인재 회장은 “지방자치단체 재정관리에 큰 전기가 될 지방회계법 입법예고안에 대한 공청회가 갖는 의미는 매우 크다”며, “학계, 언론, 전 지방자치단체의 의견을 수렴해 지방재정의 책임성과 효율성을 담보할 수 있는 기반이 될 지방회계법 제정을 통해 자치단체 회계업무에 대한 체계화는 물론 재무회계 조직 및 인력 확충, 전문성 제고, 지방회계전문기관의 설치 및 컨설팅 강화, 결산검사 과정의 개선, 각종 지방재정관리제도(중기재정계획제도, 주민참여예산제도, 사업예산제도, 성과평가 등)와의 통합적 운영을 위한 실질적인 기반이 이뤄져야 한다”고 강조했다.

강 회장은 또 “이번 세미나는 지자체의 예산회계시스템 개선을 위한 논문들이 발표됐다”며, “학계와 행정실무가 허심탄회하게 의견을 교환하는 공동의 장이 돼 학회는 정부회계이론의 발전은 물론 담당 공무원들에게 구체적이고, 실질적인 도움이 될 수 있는 전문 컨설팅 업무를 담당할 인적, 조직적 체계를 갖출 수 있는 계기가 됐다”고 밝혔다. 강 회장은 이를 위해 일본 정부회계학회 등의 국제교류를 더욱 확대해 나갈 계획이라고 강조했다.

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