[컴퓨터월드] 4차 산업혁명 시대에도 국내 소프트웨어(SW) 기업들은 SW의 가치를 제대로 인정받지 못하고 있다며 불만의 목소리가 높다. 벌써 수십 년 묵은 이야기지만 해결이 요원하다. 정부도 적극적으로 제도를 개선하고자 노력하고는 있지만 뿌리 깊은 구조적 문제라 쉽사리 해결이 어려워 보인다.

문제는 SW 사업이 단순한 용역 수준이 아니라 지식 기반의 고부가가치 산업임에도 결과물을 단순 제품 취급한다는 데 있다. 한정된 예산 속에서 결과물을 만들어내야 하는 정부 공공기관들은 “SW산업 발전의 마중물이 되어달라”는 업계의 요청에도 결과적으로 오늘날 SW산업의 잘못된 생태계를 만드는 데 일조해왔다. 차츰 개선되고는 있다지만 아직도 갈 길이 멀다.

결국 SW 생태계를 바로잡기 위해서는 뿌리박힌 인식을 개선하는 것이 우선돼야 한다. 올바른 시장 질서 확립, 대중소기업 상생 도모, 기술에 대한 공정한 평가 등 문화적으로 해결해야 할 과제들이 산적해 있다. 결국 생태계를 구성하는 사람들의 생각부터 변해야 한다. 그래야 진정한 SW강국으로 자리할 수 있다.

용역구축 사업 위주로는 SW가치 보장 어려워

오늘날 SW는 다양한 산업과 융합하고 있다. 이제 SW는 단순히 산업 종사자들의 편의를 돕는 역할에 그치지 않고, 해당 산업의 미래 경쟁력을 좌우할 만큼 활용 폭을 넓히면서 그 중요성이 높아지고 있다. SW가 국가의 미래를 책임지는 기반 기술로서 역할을 하고 있다 해도 과언이 아니다.

하지만 그동안 국내 SW 업계는 제대로 된 대우를 받지 못하고 있다며 불만이 많았다. 앞선 기사들에서 지적한 바와 같이, 국내 SW기업들은 적절한 사업 대가를 받지 못해 해외 기업들과 같이 글로벌 기업으로 성장하기는커녕 중견 규모로 성장하기조차 어려운 게 현실이라고 성토하고 있다.

특히 SW산업 발전을 위한 마중물 역할을 할 것을 기대받고 있는 공공 SW사업에서조차 발주기관들이 SW 관련 예산을 우선적으로 깎아 사업비를 절약하는 데 초점을 맞추고 있다는 게 문제로 꼽힌다. 뿐만 아니라 발주기관의 전문성이 떨어져 과업을 불명확하게 요구하거나, 별도의 대가 지급 없이 과다하게 혹은 자주 과업을 변경하는 등의 문제도 지적돼 왔다.

하지만 상당수 SW기업들은 무엇보다 시스템통합(SI), 즉 구축형 사업의 문제가 크다고 입을 모으고 있다. 정해진 가격을 받고 SW를 판매해야 이윤을 남길 수 있지만, SI 방식 아래에서는 사업 수행 기업에게 선택받기 위해 불이익을 감수해야 하기 때문이다. 즉, 하도급 구조 속에서 자신들이 개발한 SW의 가치가 평가절하되고 적절한 대가를 받지 못해 그다지 큰 수익을 남기지 못하는 게 현실이며, 그럼에도 많은 SW기업들이 그나마 매출이라도 올리기 위해 울며 겨자먹기식으로 사업에 참여할 수밖에 없다는 것이다.

이렇듯 현재 국내 SW시장은 발주기관이 필요한 SW를 개발·구축하도록 의뢰하는 용역구축 위주로 형성돼 있다는 점에서 각종 문제가 발생하고 있다. 과학기술정보통신부 자료에 따르면 국내 SW시장의 62%가 용역구축인 것으로 집계되는데, 세계적으로는 53% 정도인 것으로 파악된다. 그리고 우리 정부 역시 상용SW를 구매하려는 국내 공공 부문의 노력이 부족하다는 점을 인정하고 있다. 당장 2021년에 공공부문의 용역구축 비율이 89.3%를 차지하는 것으로 집계됐을 정도다.

상용SW에 대한 공공기관의 낮은 인식 수준

국내와는 반대로 세계 SW 시장은 인공지능(AI), 빅데이터 등 신기술의 등장과 함께 상용SW(클라우드 포함) 기반의 기술 혁신 경쟁이 가속화되고 있다고 평가된다. 상용SW란 발주기관별로 별도의 개발이나 구축을 하지 않고 이미 개발된 SW를 구매·사용하는 방식을 말한다. 즉, SW 개발기업이 이미 개발해놓은 SW제품을 필요한 기관이 구매해 사용하기만 하면 되는 것이다. 구매 방식은 공개 경쟁입찰을 통하거나, 조달청 나라장터를 통해 직접구매하는 방법이 있다.

서비스에 필요한 SW를 단발성으로 개발하는 데 그치는 구축형 SW와는 달리, 상용SW는 지속적인 연구개발을 통해 고정 사용자를 확보해야 하므로 기술혁신을 촉진하고 부가가치가 높은 것으로 평가된다. 비록 세계 시장에서 극소수이기는 하지만 글로벌 상위 SW기업의 경우 이익률이 25~30%에 달하는 것으로 알려져 있다.

하지만 공공 SW시장은 그동안 상용SW 구매보다는 용역구축 위주로 사업이 진행돼, 민간의 혁신적인 SW 개발을 촉진하는 역할 측면에서 공공의 관심과 노력이 부족했다는 게 업계 전문가들의 지적이다. 국내 공공기관들은 실제로 어떤 상용SW가 있는지 잘 알지 못하고 있을 뿐만 아니라, 심지어 직접 구축을 통해 SW의 소유권을 확보하려는 경향도 강했던 게 사실이다. SW를 지속적으로 개선시키기는커녕 자체적으로 유지관리할 능력조차 갖지 못한 공공기관이 SW의 소유권을 주장하고, 실제 SW를 개발한 회사는 유사한 코드를 사용해 다른 제품을 만들 수 없어 완전히 같은 기능을 하는 SW를 처음부터 다시 개발하는 일이 비일비재했다.

외주를 통해 개발한 SW의 소유권을 갖고 있다는 이유로 관계기관 및 산하기관에 무료로 제공해 관련 분야를 고사시키게 되는 결과를 초래하는 경우도 있었다. 이에 따라 몇 년 전부터는 SW영향평가 제도가 도입돼 의무화되기도 했다. 결국 SW에 대한 공공부문의 낮은 인식으로 인해 그동안 많은 SW업체들이 어려움을 호소해온 것이다.

공공기관의 분리발주 회피 경향, 문제는 전문성

정부는 그동안 SW업계가 이야기하는 다양한 고충들을 수렴해 다각도로 개선을 추진해왔다. 그 중 상용SW 기업들이 적절한 대가를 지불받고 나아가 상용SW 시장을 활성화하기 위한 방편으로는 2010년부터 ‘소프트웨어산업 진흥법’ 제20조제2항에 따라 상용SW를 본 사업과 분리해 발주하도록 하는 ‘SW분리발주 제도’를 운영하기 시작했다.

SW분리발주 제도는 지난 10여 년간 시행되면서 국내 중소 상용SW 기업이 성장할 수 있는 토대가 될 것으로 기대됐다. 실제 제도 시행 이후 상용SW 구매액이 증가한 것은 사실이다. 수치적으로는 일견 상용SW기업들의 매출 역시 늘어난 것으로 파악된다. 그러나 사실은 IT서비스를 통한 SW구축액이 더 많이 증가했다는 게 문제다. 실제로 상용SW 구매 비중은 2013년 9%에서 2018년 8.3%로 감소한 바 있다.

그럼에도 불구하고 SW분리발주 제도에 대해 취재하면서 만난 SW업계인들 상당수가 “SW분리발주제도가 도입된 뒤 현재까지를 돌아보면 공공부문에서 분리발주를 실제로 시행하는 경우가 확연히 늘어난 것은 사실”이라고 이야기했다. 하지만 여전히 갈 길이 멀다. 많은 상용SW 기업들이 분리발주 예외인정 사례들에 대해 불만이 높은 상황이기 때문이다. 분리발주를 하는 경우가 늘어난 것이 비록 사실일지라도, 반대로 분리발주를 회피하는 사례 역시 늘어나고 있다.

올해 초 본지가 실시한 설문조사에 응답한 SW기업 E사 관계자는 “총 사업 규모가 유사한 프로젝트임에도 A프로젝트는 통합발주, B프로젝트는 분리발주로 나오는 경우가 있다. 예산 부족, 영업 이슈, 기타 등등의 사유로 통합발주로 나오는 사례가 많은데, 공공부문에서 분리발주를 위한 예산을 확실히 배정하고 예외사항에 대한 관리 감독을 강화해야 한다”고 말한 바 있다.

국회입법조사처가 정보통신산업진흥원(NIPA) 자료를 인용해 2019년 말 발표한 자료에 따르면, 분리발주가 적용된 사업은 2013년 86건에서 2017년 213건으로 늘었지만, 반대로 국가기관 등에서 각종 예외사유를 들어 분리발주를 회피하는 사례가 2013년 104건에서 2017년 334건으로 크게 증가한 것으로 조사됐다.

분리발주 예외인정이 되려면 분리발주로 인해 △정보시스템 통합 불가능 △현저한 비용 상승 △현저한 사업기간 지연 △현저한 비효율 등이 예상돼야 한다. 그러나 이러한 규정이 너무나도 추상적이고 범위가 넓다는 지적이 있었다. 결국 공공기관이 위와 같은 조건에 맞춰 자의적으로 해석한 이유를 작성해 제출하기만 하면 예외가 인정돼버리는 문제가 발생한 것이다.

국회입법조사처는 이에 대해 “상용SW 분리발주 적용 예외 증가의 주요 원인은 과학기술정보통신부 고시 ‘분리발주 대상 소프트웨어’의 분리발주 예외 사항이 상당히 추상적으로 규정돼 있고, 이 예외가 법률의 구체적인 위임 없이 하위규정(고시)에 마련됨으로써 제도적인 통제와 의견수렴 및 조정의 가능성이 낮기 때문”이라고 설명했다.

분리발주를 회피하는 이유에 대해서는 발주기관의 전문성 부족이 주된 이유로 꼽히고 있다. 담당자들은 사업을 기획하는 단계에서부터 분리발주를 적용하기가 어렵다고 이야기하고 있으며, 실제 시행을 고려하는 과정에서도 사업 기간 및 예산이 늘어날 위험 때문에 꺼리게 된다고 이야기하고 있다. 뿐만 아니라 요구사항을 명확하게 제시하거나 하자 발생 시 책임소재를 구체화하는 데도 어려움을 겪고 있는 것으로 파악된다.

결과적으로 분리발주가 아닌 용역 방식의 일괄 발주 선호 관행 역시 발주기관 담당자의 전문성 부족으로 인한 것이라고 볼 수 있다. 그런 이유로 자연히 대형 SI기업들의 영향력이 높아지게 되는 공공SW시장에서 상용SW 기업들은 불만의 목소리를 높일 수밖에 없다. 따라서 발주담당자가 상용SW 분리발주 업무를 충분히 수행할 수 있도록 전문성을 높이는 교육과 정보의 제공이 이뤄져야 한다는 의견이 나오고 있다. 또한 외부 전문기관 등을 통한 업무 지원 체계의 도입 역시 필요하다는 지적이다.

공공이 앞장서 상용SW ‘사서 쓰는’ 생태계 만든다

지난해 말 SW진흥법 개정에 따라 ‘SW분리발주’는 ‘상용SW직접구매’라는 좀 더 직관적인 표현으로 변경됐다. 정부도 용역구축이 아닌 상용SW를 직접 구매해 사용하는 비율을 늘리고자 관련 정책을 수립해 나가고 있다. 최근 공공부문 SW사업을 구축 위주에서 상용SW 구매 위주로 변화시킨다는 계획도 발표했다. 우선은 현재 10.7%에 불과한 상용SW 구매 비율을 20%까지 늘리는 것을 목표로 설정했다.

이를 위해 정부는 먼저 SW 구매 우선 원칙부터 정립한다는 계획이다. 관련 법 개정을 통해 2022년부터는 민간에서 상용화된 SW가 있는 경우 정부가 용역구축하지 않고 구매해 사용하도록 개선을 권고하는 영향평가의 결과 반영을 의무화할 계획이다.

또한 시행령 개정을 통해 2022년부터는 상용SW 구매에 관한 권고 사항을 보다 구체적으로 제시하고, 이용 가능한 민간 상용SW에 대해 컨설팅도 제공할 계획이다. 더불어 공공SW사업의 발주수요를 중기단위(발주 2~3년 전)로 조사하는 중기수요예보제도 도입한다. 이를 통해 산업계에는 공공에서 필요한 SW를 개발할 수 있는 충분한 시간과 정보를 주고, 공공기관에는 개발 없이 구매할 수 있는 상용SW를 안내해 사업계획에 반영할 수 있도록 컨설팅을 제공한다는 계획이다.

이밖에 현재 나라장터에 등록이 불가능한 공개SW도 구매 가능하도록 제도 개선도 할 예정이다. 공개SW는 누구나 활용할 수 있도록 공개된 것으로, 이를 활용해 SW를 개발한 경우 저작권 확보가 어려웠기 때문에 기업의 저작권을 요건으로 하는 나라장터에는 등록이 불가능했다.

또한 SW진흥법 개정에 따라 상용SW 직접구매 대상 사업의 기준은 기존 ‘5억 원 이상의 사업’에서 ‘3억 원 이상의 사업’으로 하향됐다. 대상 SW도 30여종 이상 확정해 발주처 담당자들의 업무 혼선을 줄일 수 있도록 했다. 중소 상용SW 기업들이 시장장벽으로 느끼던 금액 기준이 하향된 만큼 앞으로 실질적인 효과가 나타날 수 있을 것인지 주목된다.

나라장터 등록, SaaS화 등 상용SW기업도 노력해야

사실 이러한 변화가 SW업계 모두를 만족시키는 것은 아니다. 상용SW를 보유하지 않은 SW기업 입장에서는 직접구매가 확대되는 것을 환영하지 않을 수 있다. 한 SW업계 관계자는 “대형 사업의 경우 상용SW 구매만 백여 건이 넘을 수 있는데, 이때 발주처에서는 통합발주를 선호하게 되는 게 어쩌면 당연하다. SI와 상용SW 기업 간에 입장 차이가 있을 수 있다”고 말했다. 일부 상용SW 기업들 역시 SI업체와의 관계가 좋은 경우에는 크게 문제가 되지 않는다고도 이야기한다.

물론 SW업계의 모든 기업들을 만족시킬 수는 없다. 그러나 소위 ‘잘 나가는’ 대형 SI기업보다 상대적으로 덩치가 작은 국내 상용SW업계를 성장시켜 SW산업계의 토대를 다져야 한다는 점에서 ‘상용SW 직접 구매 확대’의 명분은 충분하다는 게 다수 SW업계인들의 인식이다. 그간 대형 SI기업들이 만들어온 질서 속에서 나름대로 잘 적응해온 기업들이 있다 하더라도 앞으로 SW업계 전체의 이익을 위해서는 끊어야 할 사슬이기 때문이다.

변화와 발전을 위해서는 상용SW기업들의 노력도 필요하다. 한 SW업계 관계자는 “SI기업의 영향력에서 벗어나 가급적 제값을 받고 상용SW를 판매하기 위해서는 조달청 나라장터 등록을 권장하고 싶다. GS인증 등을 통해 인정받은 품질의 제품을 제값에 등록하고 살 수 있는 환경이다. 나라장터 쇼핑몰에 등록된 제품은 무조건 직접구매하도록 하는 게 차라리 정답이다”라고 말했다. 이와 함께 상용SW업체들이 클라우드 기반의 서비스형SW(SaaS)로 제품을 변모시켜야 한다는 의견도 제시했다. 월 사용료를 받으므로 유지보수요율 문제도 해결하고, 직접구매 기피와 관련한 문제 역시 줄어들 것이라는 것이다.

10년이 넘는 세월 동안 상용SW 직접구매를 확대하기 위해 정부와 업계가 머리를 맞대고 다각도에서의 개선을 시도하고 있다. 일부 만족하지 못하는 경우도 있지만 SW업계인들 역시 대다수가 “개선되고 있음은 분명하다”고 이야기하고 있다. 그러나 제도의 개선보다 더욱 중요한 것은 공공부문을 비롯한 국내 사용자들의 SW에 대한 인식의 전환이라고 할 수 있다. 한 국내 SW기업 영업부장은 “SW직접구매가 확대되는 것은 환영한다. 하지만 결국 고객들의 인식이 문제다. ‘국내 기업이 SW를 뭘 그렇게 비싸게 받느냐’, ‘서비스로 라이선스 더 줄 수 있지 않느냐’하는 뉘앙스가 많다. SI업체와 일할 때는 용역 끼워넣기 사례도 많다. 제품이 9천 5백만 원이라면 SW가격은 4천만 원만 치고 5,500만 원은 인력 하나 넣어달라고 이야기하는 식이다”라고 토로했다.

그의 말처럼 결국에는 SW에 대한 구성원들의 인식이 문제의 근본이다. 정부의 정책적 지원과 함께 SW산업계를 구성하는 고객과 사업수행기업, 그리고 상용SW기업까지 모두가 각자의 위치에서 SW산업을 변화시키려고 노력해야만 진정한 SW강국으로 거듭날 수 있음을 명심해야 할 것이다.