정통부 ‘SW 살릴 수 있는 기회’ VS SI업계 ‘선결과제 해결해야’
정통부 "보완 할 것은 보완하며 강력 추진 할 터"
"그동안 대부분의 공공기관은 SW 사업 추진 시 분리발주가 원칙이었다. 그러나 분리발주에 따른 행정부담의 증가, 하자발생시 SI업체와 SW업체간 책임소재 다툼이나 SW 업체 도산시 안정적인 유지보수의 어려움 등을 이유로 분리발주를 기피하고 일괄발주를 해왔다."
정통부는 이번 소프트웨어의 분리 발주의 시행에 나선 배경을 이렇게 설명한다. 그러면서 국방부의 웹서버, WAS, 서버보안툴킷 그리고 식품의약안정청 식의약품종합정보서비스 2단계사업의 WAS, 웹메일, 문서암호화모듈 등을 분리발주 방식으로 도입한 사례라며, 이 제도의 정착이 가능하다는 점을 강조하고 있다.
정통부는 최근 제2정부통합센터의 전산기반 환경 구축사업을 분리 발주하기로 결정했다. 정부통합센터를 신호탄으로 분리발주 활성화를 위한 획기적인 계기를 만들겠다는 강력한 의지의 표명이다. SW 업계는 "그동안 일괄발주로 인해 제값을 받지 못하고 전문기업으로 성장을 못하고 있다"며 분리 발주의 시행을 크게 반기고 있다.
하지만 SI 업계측의 반응은 다르다. 정부가 그동안 추진했다는 분리발주 사례에 대해 "한 곳은 하드웨어 분리발주 형태이며, 다른 한 사례는 발주능력이 뛰어난 곳"이라며 그동안 대다수의 공공기관에서는 일괄 발주 방식을 채택해왔다고 주장한다.
정통부는 현재 100%의 완성도를 갖고 있진 않지만 부족한 부분은 수정하고 보완하며 시행해 나가겠다는 입장을 보이고 있다. 정통부는 "시스템 품질 수준 제고 및 사업관리의 효율성 향상과, SW 기업의 경쟁력 제고를 위해서는 SW 분리발주가 필요하다"고 강조한다.
분리발주는 가야할 방향이고 오랫동안 미뤄 왔고, 유예기관을 갖고 준비한다고 해도 그동안의 전례를 보면 별 차이가 없기 때문에 우선 시작하는 것이 중요하다는 시각이다.
정보통신부 소프트웨어진흥단 소프트웨어정책 정석균 팀장은 "우리나라가 정보화 사업을 시작한 지도 오래됐고 발주자들도 이제 많은 역량이 축적됐다"라며 이제는 시행해야 할 단계라고 말하고 있다.
정통부 관계자들은 분리발주를 시행하게 되면 발주자들의 업무과중에 대해 우려하나, 극복해야 할 문제이며, 제도적으로 도와주겠다는 입장이다.
SW 분리발주 가이드라인도 제정
정통부는 SW진흥원과 공공부문발주자협의회의 조언을 얻어 SW분리발주 활성화 방안을 추진할 계획이다. 우선 분리발주 SW 범위, 분리발주 매뉴얼 제시, 분리발주 SW 예시와 관련된 가이드라인을 제정했다. 분리발주 SW 범위는 5억 원이상 사업 중 3천 만원 이상인 SW, 10억 원 이상 사업 중 5천 만원 이상인 SW로 지정했다. 분리발주 매뉴얼은 분리발주시 발주단계별 검토사항 및 실행방법을 제시했다.
발주단계는 정보화 기획 단계부터 유지보수단계까지 총 6단계로 구분했다. 정보화 기획단계에서는 사업단계 수립시 분리발주를 검토하고 그 다음 단계인 발주준비 단계에서는 전체 시스템 구성계획, 운영환경, 분리발주하는 SW의 규격이나 요구사항을 구체적으로 명시했다. 사업자 선정단계에서는 분리 SW를 협상 계약 방식을 활용하여 발주한다. 또한 기술, 가격 비율을 검토한다. 이때는 BMT, 공인시험기관 성적서 등을 활용한다. 다음단계는 계약단계로 이행보증보험 가입요청, 시스템통합(SI)사업자가 계약 전 분리 SW 정보를 확인할 수 있게 한다. SW 공급업체에게 협력의무를 보고 한다.
사업관리 단계에서는 시스템통합(SI)사업자와 SW공급업체가 상호 협력 계약을 체결한다. 마지막 유지보수 단계에서는 SW 소스코드 임치 및 개발자 실명 등록을 요청한다.
분리발주 가능 리스트는 SW의 커스터마이징 수준과 업무프로세스 독립성 등을 기준으로 IT 서비스업계, SW 업계, 전문가 의견을 종합해서 제시한다.
또한 발주자 지원기능 강화, 발주자 전문성강화를 위한 교육으로 각 기관의 발주자들의 업무를 지원할 계획이다. 분리발주 사례 및 SW 정보제공 등과 같은 SW 정보도 제공한다는 방침이다.
SW 업계, 유지보수 비용 등 제값받기 기대
이러한 정통부의 SW 분리발주 시행에 대해 우선 SW 업계는 한국 "SW 산업이 한 단계 발전할 수 있는 기회가 될 수 있다"며 매우 긍정적인 평가를 하고 있다. 알티베이스의 김기완 대표는 "공공시장이 IT 시장의 31%를 차지하고 있다. 그렇기 때문에 분리발주는 반드시 필요하다"고 강조한다.
SW 업계는 우선 일괄발주시 SI 업체와의 관계에서 제값받기의 어려움을 해결할 가능성이 있다며 환영하고 있다. 유지보수 비용도 현재보다는 더욱 많이 받을 수 있을 것으로 기대한다. 엠투소프트의 임선빈 상무이사는 "SW 분리발주가 시행되면 솔루션의 가격은 높아지고, 유지보수 가격이 증가되며 횟수도 많아질 것이다"라고 말한다.
대부분의 국내 SW 업체들은 일괄 발주로 인해 가격에서 손해를 본 경험을 갖고 있는 것으로 나타났다. 업계의 한 관계자는 "대형 SI 업체의 마진 부분을 감안하고 발주를 하기 때문에 이익이 절감되는 현상이 빈번히 발생한다"라고 말했다. 또 다른 업계 관계자는 "발주처 사업 담당자는 우리 회사의 SW에 관심이 많았으나 컨소시엄의 주 사업자인 SI 업체가 입찰에 탈락하는 바람에 채택되지 못한 적도 있었다"라고 말했다.
SW 업체들은 제값을 받게 되면 기술개발에 투자함으로써 제품의 품질력이 향상되어, 결국 SW 업체들의 자생력이 발생함으로써 선순환구조의 시장을 형성할 수 있을 것으로 기대한다. 마크애니 최종욱 사장은 "국내는 패키지소프트웨어가 아니라 용역위주의 SW 상품이 대부분이다"면서 "분리 발주 하게 되면 제품과 설명서 등이 나와야 하기 때문에 SW 품질과 경쟁력 향상에 도움이 된다"고 말했다.
SI 업계 "책임 소재 불명 · 비용 증가 등 난제 산적"
SI 업체 역시 국내 SW 산업을 육성한다는 차원에서는 정통부의 취지에 공감한다. 그러나 정통부의 분리발주 시행은 SI 업체의 특성을 간과했다고 이야기한다. SI는 단순히 HW와 SW의 물리적인 통합이 아니라 고도의 노하우가 담긴 서비스라는 주장이다.
SI 업체들은 현 상황에서 분리발주를 시행하게 되면 책임소재 문제, 비용문제, 선정된 SW 품질, 호환성, 발주처의 준비여력 등의 문제가 뒤따를 것이라고 지적한다. 따라서 분리발주가 시행되기 전에 이러한 문제해결이 우선되어야 한다는 입장이다. 이같은 사항을 먼저 해결하지 않고서는 업무과다, 개발효율성 저하, 책임·비용 전가 등의 문제가 발생할 수 있다는 것이다.
SI 업체들은 특히 책임문제와 비용문제에 관해 민감하게 반응하고 있다. IT서비스산업협회 이지운 전무는 "SW산업 발전을 위한 SW분리발주 정책의 목적을 달성하기 위해서는 사업자간 책임을 명확히 해야 하며, 분리발주에 따른 추가 비용 부담 문제를 먼저 해결해야 한다"고 주장한다. 책임문제에 있어 SI 업체들은 통합발주에만 책임을 지고, 분리 발주되는 부분을 포함한 전체 통합 책임을 SW 업체와 발주기관이 책임을 져야 한다는 것이다. 더욱이 시스템 연동과 관련해서 역할 분담과 책임소재는 명확히 해야 한다고 강조한다.
그러나 SI 업체들의 책임문제와 관련해 SW 업체의 한 관계자는 "SI업체와 일부 발주처에서 제기하는 문제 중 하나는 분리발주로 인해 전체 프로젝트의 책임 귀속여부에 대한 문제를 우려하고 있는데, 이것은 사실과 다르다. 분리발주를 하건 턴키 수주를 하건 솔루션에 대한 책임은 항상 SW 솔루션 사업자가 부담해 왔다"라고 말하고 있다.
SI 업체들은 비용문제와 관련해 분리발주에 따른 사업예산이 증가할 것이라며, 프로젝트 기관 및 비용과 추가 리스크 등을 사업 예산에 합리적으로 반영해 달라고 요구한다.
SI 업체들은 "분리발주를 하게 되면 어떤 SW가 선정될지 모르는 상황에서 SI 업체가 먼저 선정되면, 제품의 품질을 보증할 수 없으며 상호운용성에도 문제가 될 수 있기 때문에 SW사업자를 먼저 선정해 달라고 주장한다. 또한 SI 업체들은 발주처의 준비여력 등은 분리발주의 근본적인 문제가 되는 것은 아니지만 해결해야 한다고 말한다.
정통부, SI 업계 주장에 "해결책 있다" 대응
정통부는 SI 업체들의 이러한 주장을 반박하면서 강력한 의지를 나타냈다. 우선 책임소재와 관련해 일괄발주가 분리발주에 비해 시스템 통합에 유리하다는 점은 인정한다. 그러나 시스템통합에 필요한 권한 부여, SW 공급업체에 협력 의무를 부과해 해결한다는 방침이다.
비용문제에 대해서는 SW 사업대가기준에 따른 SW 개발비 자체에 시스템 통합 비용을 포함하고 있다고 말한다. 호환성 문제와 관련해서는 발주기관이 통합 사업자를 우선 선정한 뒤 협의하거나, SW 사업자를 먼저 뽑은 뒤 정보를 SI 업체에게 제공한 후 계약을 체결해서 해결하겠다고 주장한다.
유지보수의 안정성 확보를 위해서는 계약이행 보증보험 가입요청, SW임치제, SW 등록제 등을 활용하여 사후 안정성을 확보할 방침이다.
SW 단위별 구매가격 상승에 따른 사업예산 증가에 대해서는 "경쟁으로 오히려 좋은 SW를 저렴한 가격에 구입할 것이며, 시스템 업그레이드 비용 및 유지보수 비용의 감소로 예산 절감 효과가 예상된다"며 SI 업계와는 정반대의 예상을 하고 있다.
발주기관의 역량과 인력확보와 관련해서는 우선 업무량과다와 부서별 인력확보의 차이로 인해서 부서별 차별화가 생길 것이라는 것은 인정한다. 그 동안 분리발주가 제대도 시행되지 못했던 원인중의 하나도 발주자들의 업무과잉이라고 말한다. 공공부문발주자협의회 강재화 회장은 "분리발주를 하게 되면 발주 준비과정에서도 통합발주보다 분리발주가 훨씬 많은 시간과 노력이 든다. 더욱이 시스템 구축 후 감사를 받을 때 신경써야 할 일이 많아진다"고 말한다. 따라서 정통부는 이러한 업무 과잉을 우려해 부처별로 '1년에 2건'으로 제한을 뒀다. 또한 정통부는 SW진흥원에 SW분리발주 지원센터를 설립하는 등 정통부 산하 기관들의 프로젝트관리(PM0) 기능을 활성화해 나갈 계획이다.
모든 공공기관의 적극적인 동참 의지가 성공 열쇠
이를 통해 발주자들의 여건을 만들어준다는 의미이다. 그러나 대부분의 SW 업체들은 분리발주가 시행되기 위해서는 발주자의 의식과 역량이 바뀌어야 한다고 주장하고 있다. 이에 대해 공공부문발주자협의회 강재화 회장은 "발주자의 능력이 부족하다고 하는데, 발주자들은 전문교육을 받은 사람들이기 때문에 능력은 충분히 있다. 과중한 업무가 문제가 된다"라고 말했다. 또한 강재화 회장은 국내 순환보직도 분리발주 프로젝트의 기간 연장의 원인이 된다고 덧붙였다. 강 회장은 "미국의 경우 CIO들은 정권이 바뀌는 경우와 같이 특별한 경우를 제외하고 자리가 자주 바뀌지 않는다. 그러나 우리나라는 1월에 예산이 편성되는데 그때 인사이동이 있어 프로젝트를 준비해서 시행하기 까지 시간이 걸리게 되기 때문에 프로젝트의 지연이 되는 것이다"라고 말했다.
정통부 SW정책팀 정석균 팀장 역시 "우리나라가 정보화 사업을 시작한 지도 오래됐고 발주자들도 이젠 많은 역량이 축적됐다"면서 "1년에 2건 정도는 우리 발주자들이 처리할 능력은 충분히 된다"고 말한다.
정부 관계자들은 좋은 레퍼런스가 발굴되면 분리발주의 확산은 금방 될 것으로 예상하고 있다. 공공부문발주자협의회 강재화 회장은 "공공기관의 특성이 제도화가 되어 지침이 내려오면 힘들어도 제도에 맞추려는 노력을 한다. 그래서 분리발주를 시행하게 되면 1~2년 안에 소기의 성과가 있을 것으로 예상된다"고 말했다.
그러나 SI 업체들은 분리발주가 제대로 효과를 거두기 위해 각 정부공공기관 프로젝트 예산의 확대가 불가피하다고 주장한다. 이런 이유 때문에 1~2년 시범 사업을 거쳐 본격 시행해야 한다고 주장한다. SW 업체들 역시 분리발주를 시행하면 업체들의 여건 때문에 과도기적 과정을 겪을 것으로 예상하고 있다. 웨어밸리 백용기 이사는 "SW분리발주를 시행하게 되면 SW업체들은 SI성 인력이 필요하다. 그런데 실제 국내 소프트웨어 업체들이 이런 SI성 인력을 수행할 만한 준비가 된 업체들은 많지 않다"며 SW분리발주를 시행하기에 앞서 해결해야할 것이라는 의견을 밝혔다.
또한 분리발주의 중요한 취지는 좋은 제품을 사용하면서 국내 SW 산업을 육성한다는 것이다. 결국 경쟁력 있는 제품만이 시장에서 남게 된다. 문제는 현재 경쟁력 있는 국산 소프트웨어가 있느냐는 것이다. 정부가 의도하는 SW분리발주제가 궁극적으로 성공하기 위해서는 외산제품과 경쟁에서 이길 수 있는 국산 제품이 있어야 한다는 지적이다.
정통부가 강력한 의지를 갖고 추진하는 SW 분리발주제도는 SI업계의 이해관계에 의한 반대를 극복하는 것도 문제지만, 내면적으로 그동안 방치돼온 국내 SW 산업의 수준도 함께 끌어올려야 한다는 과제가 중첩돼 있다. 이 제도가 실효성을 거두기 위해선 국내 모든 IT계가 지혜를 모아야 한다는 결론이다.
신은영 기자 epah@rfidjournalkorea.com